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征收决定涉及国有和集体土地上房屋怎样处理?

作者:征收拆迁律师    发布时间:2016-11-10 20:26    来源:本站 点击数:

案 情

浙江省舟山市定海区和平路区块旧城改造项目房屋征收范围总用地面积117501平方米,其中包括集体土地6301.57平方米。胡岳明所有的房屋位于上述房屋征收范围内,系国有土地上的房屋。该旧城改造项目符合舟山市定海区“十二五”规划、土地利用总体规划、定海城区分区规划的规定,并已列入定海区旧城改造专项规划和2013年度国民经济和社会发展年度计划。舟山市定海区人民政府确定的房屋征收部门为舟山市定海旧城区改造建设办公室(以下简称定海旧城改造办)。经改造意愿调查、征收补偿方案意见征求、社会稳定风险评估、区政府常务会议讨论等法定程序,2013年7月10日,定海旧城改造办和舟山市国土资源局定海分局作出《定海和平路区块房屋征收补偿实施方案》。2013年9月22日,舟山市定海区人民政府作出定政函〔2013〕86号《舟山市定海区人民政府关于和平路区块房屋征收的决定》并予以公告,决定对定海区和平路区块内的房屋依法实施征收,房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。涉及城市规划区内集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置。

原告胡岳明不服该房屋征收决定,经舟山市人民政府行政复议维持该具体行政行为,仍不服,遂以被告舟山市定海区人民政府为被告提起行政诉讼,请求法院撤销被诉房屋征收决定。另查明,浙江省人民政府于2014年4月24日作出《浙江省建设用地审批意见书》,同意舟山市2014年度计划指标第六批次建设用地规划。

审 理

浙江省舟山市中级人民法院经审理认为,本案征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称征补条例)规定的征收程序。但是,本案所涉征收范围内的农村集体土地,在未经依法征收的情形下,被告依据征补条例及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定,在被诉房屋征收决定中直接规定“涉及城市规划区内集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置”,违反了《土地管理法》等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序,适用法律、法规错误。故被告作出国有土地上房屋征收决定事实认定清楚,但涉及征收集体土地上房屋,其不具备法定职权,违反法定程序,适用法律、法规错误。因撤销该具体行政行为将会给舟山市定海区的公共利益造成重大损失,且现浙江省人民政府已批准征收,故对被告作出征收决定中涉及集体土地上房屋的部分确认违法;被告作出征收决定中涉及国有土地上房屋的部分合法,对原告的该部分诉讼请求不予支持。

舟山市中级人民法院判决:确认被告舟山市定海区人民政府于2013年9月22日作出的定政函〔2013〕86号房屋征收决定中,涉及征收集体土地上房屋的具体行政行为违法;责令被告舟山市定海区人民政府采取相应的补救措施;驳回原告胡岳明的其他诉讼请求。

宣判后,胡岳明不服一审判决,向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院经审理后作出判决:驳回上诉,维持原判。

评 析

集体土地未经依法征收却直接整体适用了国有土地上房屋的征收补偿程序,属违反法定程序

国有土地上的房屋征收由行政法规即征补条例调整,集体土地上的房屋作为集体土地的地上附着物进行征收,由《土地管理法》调整。制定征补条例时未能一并解决集体土地上房屋征收问题,系因由征补条例这一行政法规去调整本应由《土地管理法》这一法律规范的集体土地及地上附着物征收补偿程序属超越职权。《土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条规定了征收集体土地的法定程序和补偿标准,第七十八条规定了无权批准征收、使用土地的法律责任,当前仍应严格按照《土地管理法》的规定履行集体土地征收补偿程序。

实践中出现争议较多的是“城中村”的征收补偿问题,即如本案和平路区块旧城改造项目确定的征收范围内,绝大部分为国有土地上的房屋,纳入该区块范围的集体土地仅占该区块面积的5%,涉及38户。被告经征收调查登记,明确区分了该区块内的国有土地和集体土地,并经规划部门核实后确认。被告基于公平性和合理性的考虑,在同一房屋征收决定中对已纳入城市规划区的集体土地上房屋,参照同一区块内的国有土地上房屋的征收补偿标准予以补偿是可以理解的。且因国有土地上房屋的补偿标准实际高于《土地管理法》规定的集体土地及地上附着物的征收补偿标准,能够保障该部分集体土地土房屋产权人的利益,故该部分集体土地上房屋产权人对此未持异议。但因该处集体土地未经依法征收,土地权属性质并未改变,在该处集体土地上直接实施旧城改造项目建设明显违反了《土地管理法》的规定。本案中,被诉房屋征收决定确定的征收范围内的集体土地未经依法征收,被告在涉案集体土地征收经批准前,在其作出的征收决定中直接确定涉案区块内的集体土地上房屋参照国有土地上房屋实施征收补偿与安置,违反了集体土地及地上附着物的征收补偿法定程序,此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。

同一房屋征收决定分别涉及国有土地和集体土地上房屋征收的,可作区分处理

第一,土地性质明确可区分。因城市规划的发布或者变更,将原集体土地扩展进城市规划区的,要审查是否对农村集体组织的土地进行了征收。如没有进行征收或征收没有完成的,土地性质仍应认定为集体土地;征收完成的,才认定为国有上地。征收完成是以作出征收决定,并已将补偿款发放给农村集体经济组织,或者作出补偿裁决为标志。本案中,该征收区块内涉及的集体土地虽已划入城市规划区,但因未经有权机关作出征收决定,故该部分土地性质仍应认定为集体土地。

第二,土地四至明确可区分。根据被告在诉讼中提交的由规划部门出具的和平路区块规划图纸,该区块征收范围内的国有土地上房屋和集体土地上房屋所涉范围、面积、户数、产权人等均能够明确界定,尤其涉及被诉房屋征收决定中包括的集体土地,四至明确,且该处集体土地上房屋产权人和该集体经济组织对此并无争议。

第三,法定职权明确可区分。根据征补条例第四条、第八条的规定,被告负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作,具有作出征收国有土地上房屋的决定的法定职权;被告确定的房屋征收部门—定海旧城改造办公室,具有组织实施涉案国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责。根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定,征收该处集体土地由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案;依照法定程序批准后,由市、县人民政府予以公告并组织实施。所以,作出集体土地上房屋的征收与补偿决定,被告没有法定职权。

第四,法定程序明确可区分。关于本案所涉国有土地上房屋的征收程序,符合征补条例中关于作出征收决定的程序规定。但是,关于所涉集体土地上房屋的征收程序,被告在未经依法征收的情形下,直接在作出被诉房屋征收决定时规定“涉及城市规划区内集体土地上房屋参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置”,违反了《土地管理法》及实施条例等法律、法规中有关农村集体土地征收的法定程序。

第五,法律适用明确可区分。根据征补条例第二条的规定,该条例适用于征收国有土地上单位、个人的房屋。被告作出被诉房屋征收决定中,涉及征收国有土地上的房屋,系依据征补条例规定的职权并符合法定程序,适用法律、法规正确。但是,因该处集体土地未经依法征收,被告直接征收该处集体土地上的房屋违反了土地管理法等相关法律规定,故涉及征收集体土地上的房屋的法律适用错误。

(作者单位:浙江省舟山市中级人民法院 浙江省高级人民法院)