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不能归结当事人原因造成起诉超期,不应该承担超期的不利后果

作者:征收拆迁律师    发布时间:2018-03-21 22:13    来源:本站 点击数:

【裁判要点】
虽然在2014年9月的诉状中,何玉山错误地将被告郑州市人民政府列为郑州市中原区人民政府,但不能否认何玉山一直在法律规定的范围内,寻求着对自己权益保护的方式、方法和途径,而郑州市中级人民法院并未对此诉讼予以审理,由此造成的起诉期限的耽搁,不能归结于何玉山个人的原因造成起诉期限的超期,并进而由其承担不利的后果。(二)对于何玉山第二项撤销郑州市人民政府颁发的郑国用(2012)0416号国有土地使用权证的诉讼请求,一审裁定认为何玉山的起诉期限应从2013年1月21日,即三官庙村民委员会在该村公示栏上发布《三官庙村国有土地使用权证书公告》之日起计算,但是通过该公告不能得出何玉山知道或者应当知道郑州市人民政府颁发土地证的具体内容,并进而知道是哪一个土地使用证侵犯了其利益的结论。
 
【基本案情】
上诉人(一审原告)何玉山,男,汉族,1946年8月29日出生。
被上诉人(一审被告)郑州市人民政府。住所地:郑州市。
法定代表人马懿,市长。
一审第三人郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会。住所地:郑州市中原区。
法定代表人张改焕,主任。
上诉人何玉山因诉郑州市人民政府确认行政行为违法并撤销行政行为一案,许昌市中级人民法院一审查明,何玉山在涉案土地上曾持有编号为郑中原集用(2008)第0130号集体土地使用权证。2012年9月20日,三官庙村民委员会召开全体村民代表大会,作出“关于三官庙村‘城中村’改造土地确权和注销原土地登记村民代表大会决议”,该决议内容为:一、同意按照城中村改造的有关政策,申请土地按国有土地登记;二、同意注销改造范围内所有原土地登记,并同意注销相应土地证书。该决议附件名为《关于三官庙村“城中村”改造土地确权和注销原土地登记村民代表大会人员名单》,该附件中载明了参加村民代表大会的18名村民代表签字。9月21日,三官庙街道办事处、郑州市中原区人民政府共同向郑州市国土资源局出具《证明》,证明内容为:三官庙村于2012年9月20日召开的关于三官庙村“城中村”改造土地确权和注销原土地登记村民代表大会,村民身份合法有效,决定的程序和结果合法有效。同日,三官庙村委会向中原区国土资源局提出“注销三官庙村改造范围内所有原土地登记及相应土地证书”的申请。2012年9月25日,郑州市中原区国土资源局向郑州市中原区人民政府提交中原国土资文(2012)323号《中原区国土资源局关于注销三官庙村改造范围内所有原土地登记及注销相应土地证书的请示》,报请区政府依法注销三官庙村改造范围内所有原土地登记及注销相应土地证书,并以公告的形式告知相关权利人。
2008年5月至2012年9月土地管理部门完成对涉案土地的地籍调查。2012年9月29日,郑州市中原区国土资源局将对郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委会土地地籍调查审核结果予以公告。该公告基本内容为:现将我局对三官庙村土地地籍调查审核结果予以公布,若对公布的内容有异议者,请于2012年10月28日前到中原区国土资源局申请办理复查手续,逾期未提出异议的,即认为上述公布的地籍调查结果有效,将准予上报上级机构登记注册。地籍调查审核结果为,单位名称:郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委会,土地坐落:建设路南、华山路西,权属性质:国有,土地用途:建设用地,土地面积(㎡):135640.08。同日,中原区人民政府对区国土资源局作出中原政文(2012)113号《中原区人民政府关于同意注销三官庙村改造范围内所有原土地登记并注销相应土地证书的批复》,批复同意注销三官庙村改造范围内所有原土地登记并注销相应土地证书,并要求区国土资源局严格依照法定程序,做好注销三官庙村改造范围内所有原土地登记及相应土地证书的公示,保障辖区群众的知情权。同日,郑州市中原区人民政府向郑州市中原区三官庙村土地使用者下发《关于注销三官庙村改造范围内所有原土地登记并注销相应土地证书的公告》,并将该公告在公示栏及相关地方予以公示。该公告内容为:根据《土地登记办法》及郑州市人民政府市长办公会议纪要(2012)174号文件精神,三官庙村全村土地将确认国有土地使用权,现公告注销该村改造范围内所有土地登记并注销相应土地证书。对以上公告内容有异议者,请于2012年10月28日前到中原区国土资源局申请办理复查手续,逾期未提出异议的,将依法予以注销。同日,三官庙村民委员会召开全体村民代表大会,作出“中原区三官庙街道三官庙村村民代表大会关于全村土地确认国有土地使用权的决议”,该决议内容为:一、根据《中华人民共和国土地管理法》及郑州市人民政府市长办公会纪要(2012)174号文件的规定,同意本村土地确认国有土地使用权。二、本村土地依法确权后,仍归本村村民集体使用,土地使用权确权给郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会。土地收益归全村村民所有。三、同意按地籍调查定界结果登记发证。四、按城市规划已建成的道路及河流水面交由市政府统一使用管理,本村不再提出补偿和主张权利。五。确权范围内土地登记发证后,若核实其中存在已征国有土地,同意无条件更正、退还。六、三官庙村民委员会除了申请的15宗国有土地使用权外,不再申请其他权利。该决议共附二个附件,附件一名为《地籍调查定界结果》;附件二名为《三官庙村村民代表大会﹤关于全村土地确认国有土地使用权的决议﹥表决结果名单》。同日,三官庙街道办事处、郑州市中原区人民政府共同向郑州市国土资源局出具《证明》,证明内容为:“郑州市中原区三官庙街道三官庙村于2012年9月29日召开的关于全村土地确认国有土地使用权的村民代表大会,村民身份合法有效,决议的程序和结果合法有效”。
2012年10月29日,郑州市中原区国土资源局根据三官庙村的申请向郑州市中原区人民政府提交中原国土资文(2012)373号《中原区国土资源局关于三官庙村土地上报确认国有土地使用权的请示》,请示该村15宗土地已具备上报市国土资源局登记发证条件,特报请区政府同意上报。2012年10月30日,郑州市中原区三官庙街道办事处、郑州市中原区人民政府共同向郑州市国土资源局出具《证明》,证明郑州市中原区三官庙街道三官庙村,不存在土地权属纠纷,不存在和土地有关的其他不稳定因素。同日,郑州市中原区人民政府向郑州市国土资源局出具《证明》,证明郑州市中原区三官庙街道三官庙村申请办理国有土地确权登记手续,按相关规定已缴清社保基金。同日,中原区人民政府对区国土资源局作出中原政文(2012)134号《中原区人民政府关于同意三官庙村土地上报确认国有土地使用权的批复》,批复同意三官庙村15宗土地上报市国土资源局办理确认国有土地使用权手续。2012年11月17日,郑州市国土资源局向郑州市人民政府提交《郑州市国土资源局关于郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会办理国有土地初始登记的请示》,请示为三官庙村民委员会办理国有土地初始登记,并颁发国有土地使用证。2012年12月7日,郑州市人民政府作出郑政土(2012)595号《郑州市人民政府关于为郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会办理国有土地初始登记的批复》,同意将已确权的郑州市中原区三官庙路街道三官庙村民委员会城中村改造用地以划拨方式登记在郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会名下,用途为建设用地。
2012年12月27日,郑州市人民政府向郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会颁发了郑国用(2012)第0416号国有土地使用权证。2013年1月1日,郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会领取了该国有土地使用权证。2013年1月21日,三官庙村民委员会发布《三官庙村国有土地使用权证书公告》,并将该公告在该村公示栏予以公告。该公告内容为:“三官庙村土地已经确认为国有土地,国有土地使用权证书共十五本,已经发证,土地使用权人为郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会,地类(用途)为建设用地,使用权类型为划拨。公告如下:1、郑国用(2012)第0409号,座落:建设路南、华山路东,使用权面积10970.88平方。……8、郑国用(2012)第0416号,座落:建设路南、华山路西,使用权面积135640.08平方。何玉山提起本案诉讼,请求确认郑州市人民政府将其宅基地转为国有土地的行为违法,撤销郑州市人民政府颁发的郑国用(2012)0416号国有土地使用权证。
许昌市中级人民法院一审另查明,涉案土地现已开发建设,三官庙村共计553户村民,截止一审庭审前,已有534户村民签订了相关补偿协议,尚有19户未签订相关补偿协议。从2005年起至2015年郑州市长城房屋开发集团有限公司已向三官庙村发放过渡费共计97369551.71元。
 
【一审判决】
许昌市中级人民法院一审认为,《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定,“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中,2012年12月27日,郑州市人民政府向郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会颁发了郑国用(2012)第0416号国有土地使用权证。2013年1月1日,郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会领取了本案涉案的郑国用(2012)第0416号国有土地使用权证。2013年1月21日,三官庙村民委员会在该村公示栏上发布了《三官庙村国有土地使用权证书公告》,将登记在其名下的15个国有土地使用权证予以公告(其中包含本案所涉郑国用(2012)第0416号国有土地使用权证)。何玉山对公告的内容知道或应当知道。何玉山若提起本案诉讼,最迟应在2015年1月22日前。因此,何玉山关于不知公告内容,而是在2015年2月通过信访才获知郑州市人民政府以三官庙村已列入城中村改造范围为由,直接批准将包括何玉山在内的宅基地转为国有土地,并直接为三官庙村委会颁发国有土地使用权证的诉称,理由不足,不予支持。何玉山在2013年1月21日已知或应当知道其宅基地已转为国有土地和郑州市人民政府颁发本案所涉国有土地使用权证的行政行为,何玉山于2015年5月5日提起本案诉讼,已超过法定起诉期限且无正当理由。许昌市中级人民法院作出(2015)许行初字第71号行政裁定:驳回何玉山的起诉。
 
【二审判决】
何玉山不服一审裁定,向河南高院上诉称,何玉山所举证的政府信息公开回复,明确载明何玉山知道宅基地使用权证被注销和郑州市人民政府将何玉山的宅基地转为国有并颁发被诉国有土地证的日期为2014年6月,何玉山的起诉未超过法定起诉期限。涉案土地未经省级以上人民政府征收,郑州市人民政府将集体土地转为国有并颁证的行为没有依据,该行政行为应属无效行政行为。一审裁定认定事实不清,证据不足,适用法律错误,请求撤销一审裁定,支持何玉山的诉讼请求。
被上诉人郑州市人民政府辩称,2012年9月29日,郑州市中原区人民政府、中原区国土资源局就注销三官庙村改造范围内原有土地登记和注销相应土地证书、地籍调查审核结果进行了公告。2013年1月21日,三官庙村民委员在该村公示栏上发布了《三官庙村国有土地使用权证书公告》,将登记在其名下的15个国有土地使用权证予以公告(其中包含本案所涉郑国用(2012)第0416号国有土地使用权证)。因此,一审法院推定何玉山2013年知道该行政行为合理适当,何玉山起诉超过法定起诉期限。请求驳回何玉山的上诉,维持一审裁定。
一审第三人郑州市中原区三官庙街道三官庙村民委员会述称,三官庙村的改造已有11年,截止目前,只有何玉山一户未签补偿安置协议。何玉山的起诉已超过法定起诉期限,一审裁定正确,请求予以维持。
本院二审查明的案件事实除与一审法院查明的基本案件事实一致外,另查明,何玉山曾于2014年9月24日,以郑州市中原区人民政府为被告,向郑州市中级人民法院递交行政诉状,请求确认郑州市中原区人民政府对三官庙村集体土地转为国有土地违法;恢复何玉山宅基地使用证的效力;撤销郑州市中原区人民政府作出的《关于注销三官庙村改造范围内所有原土地登记并注销相应土地证书的公告》(该项诉讼请求后来由郑州铁路运输中级法院另案审理)。郑州市中级人民法院对何玉山的此次起诉未予审理。
河南省高院认为:(一)对于何玉山第一项确认郑州市人民政府将其宅基地转为国有土地的行为违法的诉讼请求,何玉山曾于2014年9月,向郑州市中级人民法院提起行政诉讼,请求确认郑州市中原区人民政府对三官庙村集体土地转为国有土地违法,可以看出,何玉山两次诉讼的诉讼目的是一致的,即均是请求人民法院对政府将集体土地转变为国有土地的行为进行否定性评价;虽然在2014年9月的诉状中,何玉山错误地将被告郑州市人民政府列为郑州市中原区人民政府,但不能否认何玉山一直在法律规定的范围内,寻求着对自己权益保护的方式、方法和途径,而郑州市中级人民法院并未对此诉讼予以审理,由此造成的起诉期限的耽搁,不能归结于何玉山个人的原因造成起诉期限的超期,并进而由其承担不利的后果。(二)对于何玉山第二项撤销郑州市人民政府颁发的郑国用(2012)0416号国有土地使用权证的诉讼请求,一审裁定认为何玉山的起诉期限应从2013年1月21日,即三官庙村民委员会在该村公示栏上发布《三官庙村国有土地使用权证书公告》之日起计算,而《三官庙村国有土地使用权证书公告》显示:……8、郑国用(2012)第0416号,座落:建设路南、华山路西,使用权面积135640.08平方。……15、郑国用(2012)第0423号,座落:建设路南、华山路西,使用权面积10107.96平方。由此可见,通过该公告不能得出何玉山知道或者应当知道郑州市人民政府颁发土地证的具体内容,并进而知道是哪一个土地使用证侵犯了其利益的结论。综上,一审裁定认为何玉山提起的本案诉讼已超过法定起诉期限,裁定驳回何玉山的起诉有误,依法应予纠正。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定,裁定如下:
一、撤销许昌市中级人民法院(2015)许行初字第71号行政裁定;
二、本案指令许昌市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
二审案号:(2015)豫行终00755号
合议庭成员:杨 巍 苗春燕  王凤强