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一起关于生育证行政案件的思考

作者:征收拆迁律师    发布时间:2014-11-01 17:14    来源:本站 点击数:

                                                                                                              金博大律师事务所  刘德宇
一、据以研究的审判案例
原告:张女士,
被告:金水区计划生育委员会。
案由:生育证行政管理
张女士有一女儿。2000年8月张女士向镇计划生育站提出生育二胎请求。2000年9月22日,张女士参加了由区计生委组织的鉴定,并通过审查。2000年9月25日,区计生委发布金计生字(2000)26号文件,公布了符合“成人伤残及慢性疾病”人的名单,张女士夫妇榜上有名2001年3月张女士接到计生站工作人员可以怀孕的通知,但是一直没有见到二胎生育证。2001年8月张女士怀孕。由于在退还独生子女费用的问题上张女士与个别干部发生争执,2002年2月庙李镇向张女士下达了《限期终止妊娠通知书》,最终张女士拒绝了终止妊娠的通知,2002年4月庙李镇计生办向其送达了征收决定书。张女士也按照该决定书交纳了计划外怀孕费。2002年7月1日,张女士生下了二胎女婴。其后张女士于2002年10月在金水法院起诉庙李镇政府不作为,要求被告履行法定职责,为其办理生育证。法院做出了(2002)金行初字第146号判决。判决认定:“根据计划生育的有关规定,二胎生育证实行孕前办理制度,领取生育证后方可生育。鉴于×××夫妇未取得生育证,第二个子女在该诉讼前出生,责令金水区庙李镇政府履行讲生育申请上报的职责已无实际意义。原告的请求本院不予支持。”
其后张女士一直反映该问题。2004年,在与当时的金水区计生委主任谈话时了解到,她的生育证早已发了,而且当时也见到该二胎生育证(有录音证据)。但是,金水区计划生育委员会于2004年11月18日,作出【2004】37号文件认定张女士生育的第二个女孩韦××属于计划外生育。而张女士所在的村委会根据《河南省认可口和计划生育条例》的规定扣发了其家庭福利。
2007年初张女士向金水法院提起行政诉讼,要求撤销该【2004】37号文件,返还二胎生育证。金水法院于2007年1月19日作出(2007)金立行初第01号行政裁定书,该裁定书根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定 有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:第(十)诉讼标的为生效判决的效力所羁束的;对上诉人的起诉裁定不予受理。张女士在法定期限内提起上诉,郑州市中级法院审理后撤销了一审裁定,要求一审法院受理。其后在审理过程中,金水区计划生育委员会做出金人口【2007】25号《关于×××夫妇生育第二个子女的处理意见》,该意见认定张女士的二胎子女“符合生育政策,系政策内生育”。但是该文件又认为张女士“未持生育证生育,应根据《郑州市生育证管理发放规定》及河南省人口计划生育条例第三十七条第三项规定,给予五百元以上两千元以下罚款的处理。”对此,张女士向法院提出了撤诉申请。法院依法做出了准许撤诉的裁定。
【审判】
2007年11月,张女士对金人口【2007】25号意见中的处罚决定向金水区政府提起了复议。但是区政府的复议决定维持了该处罚决定。2008年1月张女士再次向金水区法院提起了行政诉讼。要求撤销该处罚决定,同时要求金水区计划生育委员会赔偿其损失共计10万元左右。包括处罚款、福利及利息损失。2008年4月,金水区法院做出(2008)金行初字第34号判决,判决认为“庙李镇政府在2002年依据当时的条例规定对原告已经下达过征收决定,被告在新条例实行后依据新条例的规定对原告作出未持证生育应当给予处罚认定,属于重复处理,依法不成立。鉴于被告未向原告下达处罚决定,因此上述认定,应当确认无效。”同时(2008)金行初字第63号行政赔偿判决书认为“我院做出2002金行初字第146号判决书确认庙李镇政府对原告生育证未实际发放没有过错,原告认为被告扣押其生育证没有事实根据。被告没有向原告下达征收决定,原告要求赔偿征收款2400元,没有事实根据和法律根据,而村民的福利待遇发放,属于村民委员会依法自治的范畴,原告要求被告赔偿福利待遇没有法律依据。综上,原告的赔偿请求本院不予支持。”因此判决驳回了原告赔偿请求。
二、问题的提出
由于原告所反映的问题曾经在2002年法院已经做出判决,对其中生育申请未报的事实已经认定,所以2007年张女士在向法院提起行政诉讼时是否属于“一事不再理”的范畴?其次,区计生委在对张女士的二胎生育问题重新做出定性的同时,依据新条例所做的处罚是否正确?张女士因此造成的损失区计生委是否有过错及是否应该行政赔偿?
三、一事不再理的原则理解
根据最高人民法院行政审判庭编著的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释的释义》一书的解释:诉讼标的即被诉具体行政行为,如果已有生效裁判对具体行政行为作出处理,则除非经过审判监督程序,否则不能再针对该具体行政行为进行审理。因为“一事不再理”是法律统一性、稳定性和权威性的要求,在一个裁判经法定程序撤销之前,其具有法律效力,法院不能再针对同一案件进行审理。这对当事人也同样具有拘束力。这里要注意“羁束”一词应严格理解,不能认为,只要与诉讼标的有关就是羁束,比如,民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决,故发证行为并未受到生效民事判决的羁束因此,在上述案例中,不能依2002年的行政判决的司法推理认定上诉人没有生育证,就得出金水区计划生育委员会认定张女士没有生育证生育二胎,属于计划外生育的具体行政行为就必然受上述判决的羁束。因为生育证的颁发事金水区计划生育委员会的职责。法院在没有审查金水区计划生育委员会的具体行政行为的情况下,是不能对该行政机关是否真正颁发生育证件作出认定。(2002)金行初字第146号判决书对上诉人夫妇没有生育证的事实认定从既判力角度上讲是否有效力就存在疑问。而且该事实认定是根据庭审中的有限的证据作出的司法推理,而不是审查了职权机关金水区计划生育委员会的具体行政行为后作出的。本案的特殊性在于原告在2004年在于当时的金水区计生委主任谈话时了解到,她的生育证早已发了。既然有证件,原告的二胎生育就应该是形式上是合法的,但是,金水区计生委不但不返还给原告二胎生育证,而且还正式发布金计生『2004』37号文件,认定原告的二胎生育属于无生育证的计划外生育行为。原来的不作为的认定与金水区计生委滥用职权作出具体行政行为并没有必然联系,原来的判决认定不能对金水区计划生育委员会的具体行政行为产生羁束力。
再次,(2002)金行初字第146号一审判决的事实认定,是在有限证据下的司法推理,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条下列事实法庭可以直接认定:第(三)按照法律规定推定的事实;第(四)已经依法证明的事实;第(五)根据日常生活经验法则推定的事实 前款(一)(三)(四)(五)项当事人有相反的证据足以推翻的除外。颁发生育证是金水区计划生育委员会的职责,根据法律规定只有上报审核才能发放二胎生育证,相反如果没有上报一般不会发放二胎生育证。因此(2002)金行初字第146号一审判决对上诉人没有生育证的事实认定,并没有对金水区计划生育委员会的行为进行审查,而是进行司法推理,根据经验法则得出的结论。所以由上述规定可知,有相反的证据的情况下法庭不能直接认定。因此,金水区法院(2007)金立行初第01号行政裁定书不能依据原来的司法推理认定的事实直接认定该案不予受理。
由上,(2002)金行初字第146号一审生效判决的内容和判决书中的事实认定都不能对上诉人此次起诉产生羁束力,两者判决涉及的标的并不相同。一审法院裁定不予受理没有法律依据。
最终二审法院认为,“本案上诉人所起诉的具体行政行为,与郑州市金水区人民法院2002)金行初字第146号失效判决所羇束的标的并不相同,故一审以被诉具体行政行为为生效判决效力所羇束为由驳回上诉人的起诉错误,应予纠正。”裁定撤销了一审的行政裁定,指令一审法院受理该案。
 
四、计生委重新做出具体行政行为后的处罚问题
 
金水区计划生育委员会做出金人口【2007】25号《关于×××夫妇生育第二个子女的处理意见》,该意见认定张女士的二胎子女“符合生育政策,系政策内生育”。但是该文件又认为张女士“未持生育证生育,应根据《郑州市生育证管理发放规定》及《河南省人口计划生育条例》第三十七条第三项规定,给予五百元以上两千元以下罚款的处理。”金水区计划生育委员会对此的解释时,虽然原告符合生育政策,但是违反持证生育的程序规定,应该给予处罚。
根据《河南省人口计划生育条例》的规定,原告的生育行为的性质已经处理过,所以再次处理是为了纠正错误。因此,新法不具有溯及以前的效力,不能对发生在以前的行为进行处罚。根据最高法院的行政审判纪要的精神,对于新旧法律适用应该实体从旧,程序从新原告生育时间没有规定违反持证生育要进行处罚。不应该用2003年生效的法律评价以前的行为。除非该评价有利于行政相对人。而且根据2003年1月1日新的《河南省计划生育条例》第五十三条规定:“本条例施行以前,违反计划生育政策法规规定,已经按当时政策做出处理决定的,继续有效;尚未处理的,按照本条例规定处理”。事实上原告已经在2002年接受过处罚。因此,一审法院认定该处罚是重复处理,依法认定其无效是正确的。
五 关于行政赔偿的问题
对于行政赔偿的问题,根据《国安赔偿法》第二条:国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中,原告张女士也符合生育政策,按照规定进行了申报、鉴定。但是由于部分国家机关工作人员的违法导致其生育证没有发放。对于她生育的二孩的性质,金水区计生委最终纠正了以前的错误认定。但是,张女士由此造成了损失是计划外怀孕费和福利的扣发是否应该赔偿?根据《国安赔偿法》第二十八条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:
(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的,返还财产;
(二)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照本条第(三)、(四)项的规定赔偿;
(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;
(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;
(五)财产已经拍卖的,给付拍卖所得的价款;
(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;
(七)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。
一审法院判决不予支持的理由是计划外怀孕费的征收是庙李镇政府征收与被告计生委无关,其次福利费用的扣发属于村民自治的问题。但是通过查明的事实,金水区计生委对其印发了二胎准生证。即使他们认为该发放有问题或者镇政府没有完善材料,根据2000年5月1日新的《河南省计划生育条例》十八条的规定不予批准的应书面通知申请人并告知理由。但是被告却一直隐瞒事实真相,下文对原告的二孩生育性质进行错误认定。所以原告的罚款与被告有着直接关系。被告应该予以赔偿上述损失,即返还处罚款。
对于张女士的福利损失,确实在法律上有一定的障碍。因为,虽然本案张女士家庭的福利待遇是因为金水区计生委的错误认定而造成了村委会的扣发。但是,既然金水区计生委对以前的错误认定进行了纠正,甚至对于张女士生育二胎所谓的程序违法的处罚也被法院认定无效。因此,张女士所属的村委会应该将该款项退还张女士。本案的事实是村委会不愿意退还已经扣发的福利待遇。不过,从法律上讲这种损失与金水区计生委没有法律上的因果关系。所以,张女士向金水区计生委主张该福利待遇损失法院没有支持。
对于张女士主张的福利待遇扣发期间的利息损失,应该有谁承担?很明显张女士所属的村委会不应该承担,因为,其扣发张女士的福利待遇是根据金水区计生委的文件及《河南省计划生育管理条例》的规定做出的,即第四十一条按照本条例第三十八条规定缴纳社会抚养费的农村居民,生育第二个子女的,从发现违法行为之日起七年之内,少分一人(份)的集体经济收入、集体福利和责任田等;生育第三个子女的,从发现违法行为之日起十四年之内,少分二人(份)的集体经济收入、集体福利和责任田等。后来虽然计生委对原来的认定进行了纠正,但是这不是村委会的过错。因此,村委会不应该承担张女士的利息损失。显然,应该由做出具体行政行为的金水区计生委来承担。同时,根据最高人民法院公布的判例,由于行政机关登记时未尽注意义务,导致第三人损失,应该予以赔偿,该赔偿包括利息。本案也是金水区计生委在为张女士发放生育证时不仅没有尽到注意义务,而且故意隐瞒真相,因此给张女士造成利息损失予以赔偿。
六 结语
很遗憾,二审法院在审理后,认定的事实与一审相同,也依照同一理由维持了一审判决,驳回了张女士的诉讼请求,而且对于利息损失的诉讼请求没有提及。西谚云:有权利必有救济。虽然在张女士执着的诉求和律师的努力下,错误的行政行为得到了纠正,但是,由此造成的损失却无法得到赔偿。这不得不让我们思考,行政诉讼中怎样对行政相对人的权利进行有效的保障和救济。当然,此案也让我们看到作为行政主体的行政机关,在作出具体行政行为时,程序合法,依法行政的重要性。