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中牟拆迁案办案札记(上)

作者:刘德宇律师    发布时间:2018-01-27 22:44    来源:本站 点击数:

一、提起行政诉讼,法院不全部受理

    史国旗来找我的时候,我没有觉得他的案件有什么特别之处。案情其实也很简单,中牟县政府要修建“景观大道南延工程”,工程占地涉及史国旗经营的郑州史国旗彩钢板有限公司占用的国有土地。史国旗的公司有合法的营业执照和税务登记证,国有土地使用权登记在史国旗个人名下,土地性质是住宅用地。政府前期与史国旗协商过,由于对于补偿价格双方一直无法达成协议。整个拆迁片区基本上都签订了协议,也大多数拆迁完毕,就剩史国旗和闫某两家。于是政府在2011年12月27日向史国旗和闫某下达了征收补偿决定书。史国旗前期也咨询了律师,在法定期限内向郑州市人民政府提出了行政复议,要求撤销“补偿决定”。没有料到,郑州市人民政府维持了中牟县人民政府的“补偿决定”。史国旗这才感觉到不妙,才来委托律师代理。   

    我了解了案情后,认为中牟县政府的征收补偿决定书明显违法,缺乏合法的手续,也违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此,我建议首先向法院提起行政诉讼,要求撤销“补偿决定书”;同时,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,政府应该有征收决定书,因此,同时向法院提出撤销“征收决定书”。但是,史国旗说,没有见到“征收决定书”,政府在征收前发布过“中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告”【2011】第19号文。我认为,应该起诉要求撤销19号文,因为按照形式讲,显然该文不是征收决定书,但是,如果你不起诉,过了起诉期限,政府如果说这就是征收决定,显然对当事人不利。我的判断应该是准确的,但是,后来的案件进展,我才发现政府及其代理人的智慧更深不可测。

    按照原来行政诉讼法的规定,因征收补偿决定纠纷起诉县级政府的案件由中级人民法院受理,实践中,中级人民法院又裁定区法院审理,导致行政诉讼案件很难脱离地方政府的干预,史国旗案件的发展与这种制度设计显然有关。起诉要求撤销“补偿决定书”一案,法院受理没有障碍,但是要求撤销“中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告”【2011】第19号文的案件,郑州市中级法院不予立案,也不给予任何裁定。这种违反法律的做法在实践中非常普遍,导致实践中民告官案件非常难。我和史国旗去中级法院找到立案庭的庭长、副庭长沟通数次。但是,均没有效果。史国旗也是一个比较执著人,也只有这种性格的人,才能敢给政府进行行政诉讼。史国旗告诉我,因为他告政府,税务局、工商局对他的公司进行了调查,政府还找他的亲戚做工作,但是,他都没有屈服。他相信法院应该会给他一个公正的处理。我于是向河南省高级法院提交了材料,希望高院能够督促郑州市中级人民法院立案。我也是高估了省高院的权力,也没有料到地方法院竟能明目张胆的抵制高院的裁定。因为,河南省高级法院收到我们的材料后,认为应该可以立案,于是他们在2012年8月2日给郑州市中级法院下达了【2012】豫法行辖字第12号裁定书,省高院认为“本案符合行政诉讼的受案范围。现将本案指令你院管辖,请你院依法受理本案,并将案件情况及时反馈我院。”要求郑州市中级人民法院受理案件,但是,郑州市中级法院一直拖着不予立案。

二、管城回族区法院一审,史国旗败诉

    史国旗诉中牟县人民政府“补偿决定”一案,由管城回族区人民法院审理。主审法官姓袁,也是资深法官了,正准备退休。我们去找他,他也是建议我们与政府协商。法院也组织了政府与史国旗进行沟通,但是,双方的条件悬殊过大,无法达成调解协议。政府在法定期限内提交了证据,我看了之后,觉得胜诉还是比较乐观的。因为中牟县政府竟然没有提供对于史国旗房屋进行评估报告,那他怎么得出史国旗房屋的价值呢?可是,开庭时,被告法庭当庭提供了《房地产征收补偿估价报告》。我们当然不认可,根据原《行政诉讼法》第四十三条:“人民法院应当在立案之日起五日内,将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送原告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款:“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”被告显然是逾期举证,应该不予采纳。更重要的是,《房地产征收补偿估价报告》并没有送达史国旗,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款:“对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”显然剥夺了当事人的符合评估及申请鉴定的权利。

    当然,被告违法之处很多,包括“补偿决定”直接给予史国旗货币补偿,剥夺了当事人的选择权。同时,原告也没有见到征收决定书,没有对涉及拆迁的范围进行登记调查。整个征收程序缺乏建设施工的前置程序的文件,包括修路需要建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、红线图等,不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款:“依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。” 也就是“三规划一计划”。

    庭审后,2013年1月7日,管城回族区人民法院下达了一审判决,驳回了原告史国旗的诉讼请求。法院认为“.…..被告依法作出补偿决定,且在作出补偿决定时附有评估公司的评估结果,但程序上存在着不规范的现象。原告史国旗持有的土地使用证显示用途为住宅,其未能改变土地用途提供相应的合法手续。被告作出的被诉行政行为,虽然在告知程序、公开方式程序上存在部分瑕疵,但不影响该行政行为的有效性。”对于这样的结论,我确实没有料到。本来是个事实清楚的案件,法院的判决可以笔锋一转,不讲事实,不讲法律,判决原告败诉。司法应该是讲理、维护公平的地方,但是,当他受到不正当干预,法官也无法左右判决结果的时候,司法给社会带来的是绝望。为什么这多年拆迁的血案无法遏制?都与民众对于司法不信任有关。史国旗的案件仅仅是郑州大拆大建引发矛盾的开始。

三、史国旗的行动,北京大学研讨会

    史国旗不服气,判决下来后,找到主审的袁法官。袁法官也表示自己很无奈,说这不是自己的意见,这是审委会的意见。他能够这么说,我觉得他算一个不错的法官了。史国旗又找到了他们的主管副院长,副院长的话更是雷人,她说拆迁案件就不能按照法律判。史国旗有点绝望了,中级法院对于我们申请的撤销19号文的案件迟迟不予立案,史国旗也是多次到法院找相关领导,但是,均是无果而终。史国旗告诉我,根据中院法官反馈的意见,拆迁案件自2012年7月18日后不再立案,这是上级部门的指示。我劝史国旗不能放弃,向郑州市中级法院上诉,还是有希望的。史国旗在上诉期内依法提起了上诉。

 

    2013年3月,史国旗神秘兮兮的告诉我,他准备找北京的媒体予以帮助,让我做好准备,与他一起去北京。3月23日,我们来到北京,我将信将疑,怕他被人欺骗。但是,了解到情况后,让我吃了一惊。3月24日,包括学者、专家、记者准备在北京大学政府管理学院以史国旗的这个案件为样本,由北京大学政府管理研究中心与北京京鼎律师事务所联合主办“行政权力规范与法治政府建设研讨会”。当天参加会议的许多是我知道的专家或者学者,包括法学前辈郭道晖、夏家俊,最高法研究室原副主任张泗汉,北京大学著名行政法教授湛中乐、刑法专家刘仁文、社科院刘海波教授,学者胡星斗、以及搜狐、南方周末等知名媒体参与研讨。我把相关案件的进展情况及涉及的法律问题向专家学者进行了汇报。史国旗将他事先准备好的录音及视频向与会者予以播放。其中郑州市中级法院立案庭副庭长李某说,是市委领导不让立案,“现在拆迁案子都归市里面管”,“政府它(拆迁)存在一些问题,他们也说了通过自己的渠道解决”,“这种事就是立了案,法院也管不了”,“你也体谅我们下级的难处”。 在交涉中,史国旗对此表示质疑。李某说,“这种情况,是咱们中国特色”,“我也可想给你立案,这种拆迁案件太多了……按照正常的,这种案件肯定能立,现在不是非正常状态么?现在不都是中国特色了么?”史国旗索要市委领导不准立案的文件。李某回答说,她这个级别看不到,而且在市委领导下达通知后,不准立案的决定是郑州中院审判委员会做出的,不是她个人刁难史国旗。

    这些资料确实具有震撼力,实践中,许多当事人面对法院的不立案无可奈何,也缺乏有效的证据。史国旗在与法官沟通中,将部分谈话予以录音作为证据,这当然是不合适的,如果法官与当事人之间存在这种互不信任的状态,可想而知司法的环境有多糟糕。但是,这是现实,史国旗也是走投无路。与会专家根据这些材料和视听资料,展开了热烈的讨论。郭道晖教授认为,中牟县史国旗拆迁维权案中存在明显的侵权、暴力拆迁行为,是行政权滥用的表现。公民被侵权,要求得到司法的救助,而司法不受理就是不作为。不根据法律的条文来判决,而依据党委、市委某领导人的个人指示,就违反了《宪法》126条,司法机关独立审判,法院独立审判,不受行政机关、社会组织和个人的干涉。他们对这个案件的处理是违法的、违规的、侵权的,甚至是违宪的,应该在法律上得到纠正,也应该得到社会的积极支持。 北京大学的湛中乐教授指出,法治国家要求政府作为公共权力的行政权力,应该在正确的轨道内运行。控制资源分配的行政权力首先要受到规范和约束。做不到依法行政,则依法治国只是空谈的口号。依法行政要求在拆迁过程中,一方面是政府依照法定程序进行,另一方面在拆迁过程中一定要牢牢记住“以民为本”,无论是人身权还是财产权,这是现代国家的基本人权。即使中国当前已经取得了巨大的辉煌成就,但依然存在很多因为违法行使公权力,造成公民、自然人、企业巨大损害的事实。其他的参会者也一一发言。看到这些学者及专家的慷慨点评及批判,我也特别振奋。他们侠肝义胆、古道热肠,能够在这个时候为素不相识的史国旗,一个普通的企业主发声,让我们心存感激。知识分子及法律人、媒体应该利用他们的学识及资源为这个社会的弱势群体发声。

    研讨会结束后,多家媒体向管城回族区人民法院及郑州市中级人民法院要求采访,《南方都市报》、《经济观察报》首先发声,报道了史国旗案件遇到的困境。紧接着,《中国青年报》、《南方周末》、《凤凰网》、《新华网》等知名媒体跟进,“拆迁不立案是中国特色”成为媒体醒目的标题。一时间舆论哗然,许多人在网络上发声批评中牟县及郑州市的做法。

四、政府撤销“补偿决定”,史国旗一审胜诉

    或许媒体的报道对法院产生了压力,不管怎么样,案件随后的进展还算顺利。郑州市中级法院在2013年4月26日开庭审理了史国旗诉中牟县人民政府补偿决定纠纷的的上诉案件,主审法官是刘紫娟,在郑州市中级法院刘法官的水平我认为是不错的。2013年5月24日,郑州市中级人民法院作出行政裁定,撤销郑州市管城回族区人民法院(2012)管行初字第88号行政判决;发回郑州市管城区人民法院重审。

    回到管城回族区法院,主审法官姓陈,或许,法院给政府进行了沟通。2013年7月15日,中牟县人民政府做出“关于撤销史国旗房屋补偿决定的决定”,我们的维权只能是初步取得胜利。法官建议我们撤回起诉。我和史国旗沟通后,史国旗表示不同意撤诉,要求法院依法判决。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款:“被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求。”我们不同意撤诉,法院应该做出确认被告具体行政行为违法的判决。

    2013年11月26日,管城回族区人民法院做出(2013)管行初字第24号判决,经审委会研究决定,“确认被告中牟县人民政府于2011年12月27日对原告史国旗作出的《补偿决定书》违法。” 法院判决认为“根据建设部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定,房屋征收评估前,房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查,调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房地产评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘,被征收人应当在实地查勘记录上签字或盖章确认。本案中,被告作为征收人未提供其对原告房屋情况调查的结果在房屋征收范围内向原告公布的证据,房地产评估机构作出《房地产征收补偿估价报告》中查勘记录上的签字并非原告本人所签。因此,《房地产征收补偿估价报告》所依据的评估委估方中牟县房屋征收与补偿办公室提供的原告土地、建筑物、附着物的相关材料的真实性不能确定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》规定,房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后,房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估报告有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内,向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人对复核结果有异议的,应当自收到复核结果之日起10日内,向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中,原告不认可收到被告转交的《房地产征收补偿估价报告》,被告也未提供证据证明其向原告交付了上述估价报告。因此,不能认定被告依照《国有土地上房屋征收评估办法》规定向原告交付了估价报告。原告作为被征收人申请复核评估及申请重新鉴定的权利无法得到保障,《房地产征收补偿估价报告》不能作为被告作出《补偿决定书》的合法依据。被告作出的《补偿决定书》中直接给予原告货币补偿额,未告知原告可以选择房屋产权调换,违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。”

    同样的案件、同一个法院,发回重审后,判决结果可以是180度的转弯。可见,法律的规定是死的,关键是靠人来处理,如果法官缺乏良知,如果没有制度保护法官这种良知,再好的法律规定也是无用。

 

    对于管城回族区法院的一审判决,我们考虑后向郑州市中级人民法院提出了上诉。一方面,我认为,由于史国旗针对“补偿决定”提起过行政复议,郑州市人民政府已经维持了补偿决定,也就是认定补偿决定合法,那么中牟县人民政府自己又撤销“补偿决定”,显然与郑州市人民政府的复议决定有矛盾。否则,上级机关的法律文书的法律文书的公定力、执行力将不复存在,也不符合行政组织的上下级关系及权力的界定;另一方面,由于我们要求撤销中牟县人民政府【2011】19号文的案件郑州市中级人民法院一直不予立案,所以我们一直强调对被告的征收决定进行审查。但是,一审法院没有审查。因此,与史国旗沟通后,我们向郑州市中级人民法院提出了上诉。主审法官还是刘紫娟,她的观点是,法院仅仅审查“补偿决定”的合法性,对于所谓“征收决定”的合法性,应该另行诉讼解决。郑州市中级对于征收决定不立案,行政庭无法解决。其实,这是一个很奇怪的问题,我们起诉要求撤销“征收决定”,郑州市中级法院不立案。我们要求审查“征收决定”的合法性,同样是郑州中级法院,让我们另行起诉。抛开郑州市中级法院不立案的问题,如果征收决定没有诉讼,法庭可以在补偿诉讼中审查征收决定的合法性。对此,最高人民法院在相关案例中已经确认该观点。

    2014年3月17日,郑州市中级人民法院经审理作出(2014)郑行终字第35号判决书,法院认为:“一、征收决定与征收补偿决定不属同一法律关系,不是同一个具体行政行为。上诉人在一审提起行政诉讼时,诉讼请求为:请求撤销被上诉人于2011年12月27日对原告作出的补偿决定书,故本案的诉讼标的应为该补偿决定。上诉人第一项上诉理由实际是对被上诉人征收行为合法性的质疑,但鉴于其诉讼请求,征收行为合法与否不属本案审查范围。二、关于一审程序违法问题。虽然征收决定合法是征收补偿决定合法的前提,但鉴于上诉人对征收行为合法性的诉讼尚未立案,一审法院没有中止本案的审理,并无不当。上诉人认为一审程序违法的理由不能成立。三、关于被上诉人在诉讼中撤销原补偿决定的行为是否合法问题。虽然被诉补偿决定经郑州市政府行政复议并予以维持,但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定,上诉人对补偿决定已提起行政诉讼,被上诉人在诉讼中改变其行政行为并不违反法律禁止性规定,故上诉人称被上诉人擅自撤销该行为属于违法的理由不能成立。综上,上诉人的上诉理由均不能成立,不应支持。虽然被上诉人中牟县人民政府依据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条之规定撤销该征收补偿决定,适用依据不当,但鉴于被上诉人中牟县人民政府已撤销该征收补偿决定,一审法院确认该补偿决定违法的结果正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。”