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擅自改变国有土地用途,该如何分类查处?

作者:岳晓武 王晓慧    发布时间:2016-09-16 22:11    来源:中国国土资源报 点击数:

土地使用者需要改变国有土地用途的,应依法依规办理有关审批手续。擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地的问题,该如何处理?是否均由国土资源主管部门查处呢?

现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规,对用地者如何办理用途变更审批手续的规定比较明确,但对如何处理擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地问题的规定比较笼统,不够明确、具体,缺乏可执行性和可操作性。结合法律规定和执法实践,对于改变土地用途问题应当区分情况,分类处理。

如何办理改变用途审批手续?

《土地管理法》第56条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变土地建设用途的,应当经国土资源主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划主管部门同意。《城市房地产管理法》第18条规定,土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定,土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记。《城乡规划法》第37、38、43条规定,城市、镇规划区内以划拨、出让方式取得国有建设用地使用权的,建设单位均要取得城乡规划部门核发的建设用地规划许可证。建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的,必须向城乡规划部门提出申请。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关国土资源主管部门备案。

从法律法规的规定可以看出,用地者取得的国有建设用地使用权的土地用途,经过批准,是可以变更的。根据原供地方式、地块所在区域的不同,国有建设用地的改变原批准用途的审批主要有两种情况:

一是出让国有建设用地改变用途的,应当经国土资源主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。如果地块在城市、镇规划区内,还要先经城乡规划主管部门审批同意变更规划条件。经批准改变原用途的,重新办理用地手续,重新签订或者变更土地使用权出让合同、调整土地使用权出让金、办理土地变更登记等。

二是划拨国有建设用地改变用途的,审批程序与出让国有建设用地类似。但要注意的是,批准改变原用途的,改变后的用途如符合《划拨用地目录》的,经批准,可以继续以划拨方式使用,办理相应的划拨用地手续,换发新的国有土地划拨决定书;改变后的用途如不符合《划拨用地目录》的,应当依法办理有偿用地手续。

对擅自改变用途和不按批准用途使用土地的,依法应如何处罚?

《城市房地产管理法》第26条规定,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。这一规定仅是明确了义务,但法律没有规定相对应的法律责任条款,国土资源主管部门无法适用《城市房地产管理法》对改变用途问题进行查处。

《土地管理法》第80条规定,不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。这一规定过于笼统,没有明确适用范围,缺乏可执行性。“国有土地”应是包含了国有农用地、国有建设用地、国有未利用地的,那么这里的“用途”是什么含义,是宽泛理解的农业和非农建设用途,还是指工业、房地产、商业、旅游等具体建设用途?因法律规定的不明确,这一条规定,国土资源主管部门实践中很难执行。比如,某企业通过依法出让方式取得的一块工业用地,后因城市规划调整或者企业投资方向调整等原因,将该地块改用于房地产开发,但未依法办理变更用途的审批手续。对此,国土资源主管部门是否应当依据《土地管理法》第80条规定,责令交还土地,处以罚款呢?企业已经支付土地出让金的国有建设用地,因具体用途的改变,而责令其退还土地,明显不合理,也很难执行。

《城乡规划法》第37、38、39、40条规定,城市、镇规划区内,以划拨、出让方式取得国有建设用地的,建设者要依法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证,并严格按照规划条件进行建设。该法第64条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价10%以下的罚款。可以看出,对用地者依法取得的国有建设用地具体用途变更问题的管理和处罚,应由城乡规划主管部门处理。

从上述法律规定看,擅自改变土地用途的法律责任规定不尽一致,需要相应的衔接和法律竞合。

如何妥善处理擅自改变国有土地用途行为?

结合上述法律法规的规定和国土资源主管部门的职能来看,国土资源主管部门从用途管制的角度来履行监管职责,这里的用途一般是指农用地、建设用地、未利用地等大的地类,重点查处的是擅自将农用地用于非农业建设、将农用地改为建设用地的问题。

商业、住宅、公共设施等的具体土地用途则是由城市规划确定并在建设用地规划许可证上予以具体记载。用地单位在向国土资源部门申请办理划拨用地手续或协议出让手续时,必须先取得规划部门颁发的明确具体用途的建设用地规划许可证;国土资源部门在招标拍卖挂牌供应国有土地前,也必须由规划部门先行明确拟出出让地块的具体用地条件。也就是说,规划部门先行明确土地用途等用地条件在前,办理用地手续在后。因此,对于国有建设用地的具体用途和容积率等建设条件,应由城乡规划主管部门依法监管。

我们认为,对于擅自改变国有土地用途或者不按照批准的用途使用土地的问题,可以区分具体情况,分别处理:

一是对批准用于农业用途的国有土地,用地者改变农业用途用于非农业建设的,国土资源主管部门应依据《土地管理法》第80条的规定,责令其退还土地,并处罚款。

二是对划拨方式供地的国有建设用地使用权,用地者改变划拨批准文件明确的土地用途的,首先看批准文件是否明确了此类情况如何处理,如有规定,按规定执行;如批准文件未明确的,应将有关问题移交城乡规划主管部门,由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理:

——城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的,城乡规划主管部门对当事人的违法行为已经进行了行政处罚,当事人履行行政处罚后已经改正了违法行为,国土资源部门不再另行处罚;

——城乡规划主管部门决定罚款后同意办理改变用途手续补办建设用地规划许可证的,即当事人的改变用途行为已经城乡规划主管部门许可,国土资源部门不再另行处罚,应区分改变用途情况,完善相应手续。其中,改变用途后仍符合《划拨供地目录》的,完善划拨用地手续;改变用途后的不再符合《划拨供地目录》,应督促用地者办理有偿用地手续。

三是对出让等有偿方式供地的国有建设用地使用权,用地者擅自改变土地有偿使用合同明确的土地用途的,首先要应按按照合同约定条款执行或者解决;合同没有相关约定的,应将有关问题移交城乡规划主管部门,由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理:

——城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的,当事人履行城乡规划主管部门的行政处罚后已经改正了改变用途情况,国土资源部门不再另行处罚;

——城乡规划主管部门决定罚款后办理改变用途手续补办建设用地规划许可证的,即当事人的改变土地用途行为已经规划部门许可的,国土资源部门不再另行处罚,应根据改变土地用途的具体情况,签订土地使用权有偿使用合同变更协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同,相应调整土地使用权有偿使用费。

(作者单位:国土资源部执法监察局)