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占用公共广场建酒店行为属违法占地吗?

作者:黎俊彦 黄登光    发布时间:2016-09-16 22:14    来源: 中国国土资源报 点击数:

案 情

某房地产公司于2011年8月以出让方式取得一块50亩的国有建设用地。根据规划条件,该地块分两种用途,一种是商服用地,面积30亩;另一种是文体娱乐用地(公共广场),面积20亩。商服用地以高程50米为起算基点,上限至+120米,下限至15米;公共广场用地部分以高程50米为上限,下限为高程以下-15米,两种用途都有明确的分界线。根据土地出让合同,项目竣工时,房地产公司须将20亩广场用地无偿移交给政府,作为向市民开放的永久性广场。

房地产公司足额缴纳土地有偿使用费和其他税费后,市国土资源局按出让面积和用途为其办理了土地登记。2014年6月项目竣工验收时,工作人员发现商服用地变成了32.5亩,而公共广场用地却由20亩变成了17.5亩,有2.5亩广场用地被酒店建设占用。

规划部门认为,这2.5亩广场用地改成商服用地不影响规划实施,同意改变用地规划。据此,房地产公司到国土资源局申请办理2.5亩酒店的用地批准手续。

房地产公司未经批准就占用2.5亩公共广场建酒店,违反了《土地管理法》的有关规定,应当在行政处罚后才可办理相关批准手续。但在处罚过程中,国土资源执法人员对该行为的性质产生了分歧。

评 析

对于该房地产公司占用2.5亩公共广场建设酒店的行为,第一种意见主张按违法占地处理。理由是根据土地出让合同“公共广场用地以高程50米为上限,下限为高程以下-15米”的约定,高程50米以上的广场土地使用权,不属于房地产公司,其未经批准占用2.5亩广场用地建酒店,应按违法占地处理。

第二种意见认为,该行为属于土地侵权行为,依法应由土地权利人向法院起诉。理由是按土地出让合同约定,项目竣工时公共广场用地应当移交给政府。目前,该项目已经竣工,公共广场用地自然就属于市政府或市政设施主管部门,房地产公司不经同意占用他人国有土地建设酒店,侵犯了土地权利人的合法权益。

第三种意见则支持以不按照批准的用途使用国有土地进行处理。理由是这2.5亩土地未超出土地使用证登记范围,不构成违法占地,也没有侵占其他人的土地权益,只是没按照批准用途使用国有土地。

经过多次讨论,当地国土资源局最终以“不按照批准的用途使用国有土地”进行定性,对房地产公司实施处罚,其主要理由如下:

《土地管理法》第十一条第三款规定,单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定,土地使用者在支付全部土地使用权出让金后,应当依照规定办理登记,领取土地使用证,取得土地使用权。可见,我国建设用地使用权是通过登记和发证来确认的。房地产公司以出让方式取得包括商服用地和文体娱乐用地(公共广场)在内的50亩土地使用权,办理了土地登记发证手续,取得了土地使用权。因此,在政府依法收回或房地产公司依法转移土地使用权之前,即使项目已竣工,该公司仍然依法享有该宗地的全部土地使用权。

《土地登记办法》第五条规定,土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。可见,宗地不再仅仅是一个平面的概念,而且还是一个立体的三维空间概念,也就是说土地使用权不仅涉及宗地红线范围内的地表,通常情况下还包括宗地范围地上和地下的立体空间。对此,在2008年4月29日国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF-2008-2601)也作出了明确规定:出让宗地空间范围是指以平面界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围。

本案中,房地产公司享有使用权的50亩宗地范围,包括地上和地下的空间内,没有设立除该公司以外的任何第三方土地使用权人。因此,该公司应当享有符合规划设计条件(商服用地以高程50米为起算基点,上限至+120米,下限至-15米,公共广场用地部分以高程50米为上限,下限为高程以下-15米)的涉及地上、地表、地下的全部使用权。

房地产公司在自己使用的土地内,未经批准把2.5亩广场用地改成酒店用地,不属于违法占地,也不构成土地侵权,而是违反了《土地管理法》第五十六条的规定,是不按照批准的用途使用国有土地行为,应按该法第八十条的规定,实施处罚。

(作者单位:广西国土资源宣传中心 广西梧州市国土资源局)