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未办理登记手续,土地能否再次出让?

作者:黎俊彦 李 莹    发布时间:2016-09-16 22:15    来源:中国国土资源报 点击数:

案 情

1997年8月,李某购买了某市一村民组的土地,并向该组缴纳地价款7万元。2000年7月,省人民政府批复同意含涉案土地在内的地块转为国有建设用地。2002年1月,李某取得建设用地规划许可证,用地项目名称为商住楼。同年11月,李某与市国土资源局签订国有土地出让合同,合同第四条规定:该地块按照批准的总体规划为建设住宅楼。同时,李某缴纳了土地出让金、管理费、开垦费、证本费等相关费用。之后,李某向市国土资源局申请办理土地使用证,但市国土资源局一直未办理。

2007年4月,市建设管理局对该地块用地规划予以回复,该地块被拟定为二类居住地。

2007年5月,市国土资源局发布公告,对该地块进行挂牌出让,土地用途为居住地。同年6月,该局发布变更公告,将已出让给李某的土地再次以挂牌招标方式进行出让。同年7月,市国土资源局向市房地产交易中心发出中止出让活动通知书,该地块的挂牌出让行为终止。

2010年4月,李某提起行政诉讼,要求撤销上述挂牌出让行为和市国土资源局、市政府颁发该宗地的土地使用权证。

市国土资源局则称,涉案土地为经营性用地,应以招拍挂方式出让,原协议方式出让违反了国土资源部第11号令的限制性规定,自己审查发现后及时终止出让程序符合法律规定。

最终,法院确认市国土资源局发布拍卖涉案土地使用权公告的行为无效;责令市人民政府限期为李某颁发国有土地使用权证。

评 析

本案争议的焦点在于,李某与市国土资源局签订的土地出让合同是否合法?法院能否直接判令市人民政府颁发土地使用权证?

关于签订的土地出让合同合法性问题。2002年7月1日起实施的国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)第四条规定,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。涉案土地在规划许可证中显示用地项目名称为商住楼,在土地出让协议中显示土地用途是建设住宅楼,在土地规划指标中被拟定为二类居住用地,上述手续的使用人均为李某,属自然人自己使用,依法不能办理预售许可证等审批手续,故难以成为房地产开发中公开对外销售的商品住宅,不属于以上规定中以土地用途进行分类时所称的“经营性用地”。另外,根据《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》(国土资发〔2003〕365号)文件精神,对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前遗留的问题,市、县政府已经进行了前置审批,或者市、县政府已经与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地,作为历史遗留问题,可以继续以协议方式出让。涉案土地已完成了前期征地并缴纳了征地款,取得了建设用地规划许可证,依法应当可以以协议出让方式供地,李某与X市国土资源局签订土地出让合同的行为合法。

关于市国土资源局2007年6月发布拍卖涉案土地使用权公告的合法性问题。市国土资源局在发布涉案土地使用权的拍卖公告时,该土地已在2002年由其与李某签订了土地出让合同,市国土资源局在未履行任何程序、未进行任何实体处理的情况下,又组织对涉案土地进行了出让,虽然市国土资源局及时中止了该出让活动,但其已公开发出了出让公告,该行为明显缺乏程序和事实依据,应视为无效。

关于李某能否取得土地使用权证的问题。李某在1997年与涉案土地所在村民小组签订协议、交纳土地款。《土地管理法》在1998年修正实施后,该省人民政府又批准该宗地作为国有城市建设用地。2002年1月,李某取得建设用地规划许可证,同年11月又与市国土局签订了国有土地出让合同,同时又缴纳了出让金、管理费、登记费、证本费等费用。李某在2002年还提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料,市国土资源局派出土地测绘队绘制现场图。按照原国家土地管理局1996年2月实施的《土地登记规则》第十条的规定,李某的申请符合法定条件,应当取得土地使用权证。

李某诉讼请求之一是要求市人民政府颁发土地使用权证。诉讼中,市人民政府、市国土资源局提出,是否颁发土地证属于政府部门的裁量,司法无权干涉。对此,法院认为,颁发土地证具有明确的法定条件,只要申请人提交的材料符合法律规定,土地管理部门及县级以上人民政府就不能选择性执法,颁发土地证就成为其法定义务。当颁发土地证不具有行政裁量的空间时,行政机关就应履行法定的颁证义务,对此作出具体判决也是法院的职责。因此,市人民政府、市国土资源局关于法院不能判令颁发土地证的主张不能成立。

(作者单位:广西国土资源宣传中心)