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简析征地类行政行为的可诉性及审查标准

作者:转载    发布时间:2017-01-18 22:36    来源:本站 点击数:

随着城市化进程的不断扩大以及相关公路、铁路等基础建设的不断展开,因征收原农村集体土地收归国有而产生的行政案件不断增多,但是由于征地审批程序是一个复杂的环节,涉及多个部门的多个具体行政行为,并且现行土地管理法及其实施条例虽对征地程序、补偿标准、补偿范围等都作了规定,但由于其可操作性不够强,致使各地做法差异很大。以笔者所在市为例,市内各区县的补偿安置方案和标准极不统一,造成被征地农民争议比较大,群体性、集团性征地类行政案件激增。这在一方面体现了农民法律意识和维权意识的提高,另一方面也由于现行土地法律、法规规定的土地征收程序比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞,给行政审判部门提出了许多新的考验。对于行政审判部门来说,仅就征地类行政诉讼,哪些征地环节可诉、哪些不可诉,可诉的行政行为又应该审查哪些内容就成了当前行政审判实务中的一个焦点问题。

    目前,对土地征收程序的规定主要体现在《中华人民共和国土地法》第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条中。其具体程序可以概括为以下几个环节:

    1.市、县人民政府拟订征用土地方案;

    2.国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地方案;

    3.市、县人民政府公告征用土地方案;

    4.市、县人民政府土地行政主管部门根据征地公告进行征地补偿登记;

    5.市、县人民政府土地管理部门拟订补偿安置方案并公告;

    6.市、县人民政府批准征地补偿安置方案;

    7.市、县人民政府土地管理部门实施征地补偿安置方案。

    虽然涉及土地征地的行政环节比较多,但在审判实务中并不是每个行为都具有可诉性,上述各项征地程序大体上可分为申请和实施两个阶段。下面笔者就具体分析一下各环节的可诉性及审查标准问题:

    一、征地程序申请、审批阶段

    征地程序的申请、审批阶段是指按照土地利用规划,由市、县人民政府拟订征用土地方案向国务院或省、自治区、直辖市人民政府申请,相关有权人民政府审查该土地方案,履行审批职能的阶段。以下具体分析:

    1.市、县人民政府拟订征用土地方案的行为。就该部分的可诉性问题,通说认为该部分不具有可诉性。因为市、县人民政府拟订出来的方案未经省级以上人民政府批准尚不具有法律效力,而如果一旦经有权部门的批准,则拟定的土地征用方案就成为省级以上人民政府批准行为的一个组成部分。故市、县人民政府拟订征用土地方案的行为对当事人的合法权益不会产生实际影响,是不可诉的。1但是也有学者主张“依据现行宪法和土地法的规定,国家为了公共利益的需要可以征用土地,但由于法律对公共利益没有明确的界定,加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断,用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地,政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位,导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下,以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少,将可能威胁我国的粮食安全,同时还将导致部分农民可能陷入‘种地无田、就业无门、社保无份’的三无困境。” 2进而主张应将其纳入行政诉讼审查范围中来。对此,笔者认为,从目前行政诉讼法律法规的相关规定来看,通说是比较符合当前实务中行政诉讼理论规定的,而且也同当前法院在行政诉讼中的实际权力相适应。

    2.国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地方案的行为。对此,有观点认为不可诉,其理由主要是缺乏合法性审查的标准;并且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定,国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地等自然资源的所有权的行政复议决定为最终裁决,既然省级政府的复议决定是不可诉的,那么作为复议决定依据的征用土地决定也应当是不可诉的。对此,笔者认为,虽然现有的征地法律法规规定比较粗糙,但从现有的法律法规规定来看,对于批准征用土地还是有一些相关的法定标准的,如国务院、省级政府的批准征地权限,包括征地是否符合土地利用的总体规划,报批的土地征用方案所确定的拟征用土地的地类、面积是否属实等内容,不能说没有合法性审查的标准。而《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款并未明确规定征地决定不可诉,从复议决定不可诉不能当然地得出复议决定所依据的行政行为不可诉的结论。国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地方案的行为一般表现为书面的决定或者回复,其中一般明确记载征收土地的具体位置和面积,其已经直接对征地的利害关系人产生利害关系,符合独立的具体行政行为的构成要件,其当然是可诉的。并且如前所述,一旦市、县人民政府拟订出来的方案经省级以上人民政府批准,则拟定的土地征用方案就成为省级以上人民政府批准行为的一个组成部分,如果从这个角度来说,更应该确认审批行为的可诉性,以保证司法对立项申请环节的间接监督,体现国家法治建设的基本要求。

    二、征地实施阶段

    征地实施阶段在现有法律法规中规定的不太具体,程序混杂,操作性不强,各地做法明显不一。但从相关法律条文本身来看,征地实施阶段的程序主要有以下几点: 

    1.市、县人民政府公告征地方案行为的可诉性问题。一般情况下公告行为相当于告知,即将行政行为的内容告知当事人,只是公告的范围一般较广。行政机关将自己作出的行为告知相对人,是行政行为的一个程序,不是一个独立的行政行为,不具有可诉性,例如公告送达等。但是《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定,将征用土地方案的公告职责赋予市、县人民政府,公告即独立于省级人民政府批准征地行为之外,成为一个独立的行政行为,因公告的内容、时间等涉及被征用土地单位及征地农民的知情权,涉及市、县政府征用土地的实施是否符合征用土地方案的监督,会对被征用者的合法利益产生实际的影响。因此,该公告行为应当是可诉。4但是,具体到审判实务中来说,对于此类公告行为的审查标准应该如何确定呢?对此,笔者认为,因为公告行为的告知性,以及其在征地环节中所处的位置和作用,在审理审查中应该对公告前是否履行了相关的审批手续、是否是由有权部门作出的公告、公告内容是否同批准内容相一致、以及是否以适当的方式进行了公告等几个方面来进行审查,即采用形式审查标准对公告征地方案的行为来进行审查。

    2.市、县人民政府土地行政主管部门根据征地公告进行征地补偿登记的行为。对此,笔者认为,如果从现行的法律法规规定来看,这种登记行为属于征地公告的实施行为,并且法律法规将该实施行为交由市、县人民政府土地行政主管部门来实施,而非公告征地方案的市、县人民政府,这样这种登记行为相对于公告行为而言具有独立性,其当然是可诉的。在实务中的对其的审查应以是否对申请登记人提交的材料进行了审核、是否如实进行登记、登记内容是否准确等几个方面来进行。但是,因现行征地法律法规规定的粗糙,对有关补偿登记行为的理解上存在重大歧义。这种补偿登记行为是在具体的安置补偿方案公告实施前进行的还是同具体的补偿安置落实同时实施的,各地理解做法不一。实际中,因其规定模糊,操作性不强,许多地方的征地环节中甚至忽略或以具体的征地补偿合同签订来替代该环节。例如笔者所在地,在市、县人民政府公告征地方案后,市、县人民政府土地行政主管部门根据征地公告进行征地补偿登记的行为一般都在签订征地补偿合同环节来进行。即不存在单独的登记环节。对此,立法应尽快明确相关流程的先后顺序和可操作性。

    3.市、县国土部门拟订安置补偿方案及公告拟订安置补偿方案的行为。因拟订的只是初步方案,公告该初步方案的目的只是听取被征地集体和农民对安置补偿方案的意见,进一步修订确认安置补偿方案,该方案是未经批准的,不是最终实施的方案,因此,对当事人的合法权益不会产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,该行为是不可诉的。当然该行为是否合法实施,影响下一个行政行为,即市、县人民政府批准安置补偿方案的合法性,如果未经公告听取意见,市、县政府就批准实施,批准行为不合法。

    4.市、县人民政府批准安置补偿方案的行为。批准的安置补偿方案是将要实施的安置补偿方案,对被征地的集体及农民的合法权益产生直接影响,并且也是拆迁问题中被主要关注的问题。可以说,虽然征地类诉讼的诉讼标的千差万别,但其中绝大多数都是因对补偿方案不满而产生的。但是,审判实务中对市、县人民政府批准安置补偿方案的行为是否可诉,存在很大争议,各地法院的做法也很不一致。有些地方的法院认为其是可诉的,理由是虽然根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,如果对安置补偿的标准有争议应当经市、县人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决,但该规定并未禁止司法审查的进入。并且根据可供参考的《安徽省征地补偿争议裁决办法》第二十条规定“裁决书应写明的事项中包括(五)不服裁决,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”,据此,可见安徽省的做法是政府裁决并非终局,可继续提起行政复议或行政诉讼。而与此相对的,一些地方法院认为市、县人民政府批准安置补偿方案的行为在《中华人民共和国土地管理法实施条例》中并没有设定司法审查程序,应被认定是政府终局性行为,不应纳入行政诉讼审查范围,所以是不可诉的。对此,笔者认为,从法律理论上来说,市、县人民政府批准安置补偿方案的行为对被征地的集体及农民的合法权益产生直接影响,涉及广大征地农民的利益,并且该行为在各方面完全符合独立的具体行政行为的要件,在理论上具有可诉性。但是,从目前行政诉讼审判部门的权限和相关法律法规依据来看,特别是在没有具体的审查标准的前提下,不宜将该项内容纳入行政诉讼的审判范围。因为从实际情况来看,市、县人民政府批准安置补偿方案的行为需要考虑的因素比较复杂,既要考虑相关征地建设的用途、目的以及城市的发展规划,还要考虑当地经济发展水平和政府的财政承受能力,其主要是行使行政权的内容,体现的是合理性的相关问题,而没有一个合法性审查的具体标准,故不利于纳入司法审查,以防止司法权对行政权的过渡干涉。

    5.市、县政府实施土地征用补偿方案的行为。该行为的可诉性,在实务当中争议不大,一般都认为具有可诉性。但就笔者来看,因为上述征地环节的可诉性存在争议,诉讼渠道不畅通,致使许多本应在上述环节中解决的问题,因为诉讼无门而堆积到最终的实施环节中爆发出来。特别是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这种征地程序对保证征地工作的顺利进行起到了作用,但是由于缺乏强有力的约束机制和监督机制,以致无法有效地保护失地农民的合法权益,甚至助长了一些地区简单随意对待被征地农民的不良作法。这样具体到实施环节,产生的行政争议就比较多,有对相关拆除行为不服提出行政诉讼的,也有对相关机关不严格履行征地补偿方案提出诉讼的,还有对具体的补偿方案标准提出诉讼的。可谓千差万别,由于笔者能力所限、以及相关资料尚需归纳整理,就不在此文中一一赘述。