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征地批复复议案件存在问题及改进建议

作者:征收拆迁律师    发布时间:2018-08-28 13:04    来源:本站 点击数:

作者:赵杨

一、征地批复行政复议案件基本情况
《行政复议法》第十四条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”所以,我省被征地农民对省政府征地批复不服的,由省政府自行复议,具体由省政府法制部门承办。省政府复议维持省政府征地批复的,当事人通常申请国务院裁决。
(一)2010年以来征地批复行政复议案件数量及分布
1、2010年以来,省政府审理涉及征地批复的行政复议案件共33件。其中,驳回行政复议申请5件,当事人撤回行政复议申请4件,决定维持19件,正在审理5件(含中止审理1件)。地域分布为:西安市11件,榆林市4件,延安市2件,汉中市5件,咸阳市8件,铜川市1件,西咸新区2件。
2、国务院审理裁决征地批复案件共14件。其中,决定维持7件,当事人撤回裁决申请3件,正在审理4件。行政复议案件地域分布为:西安市3件,延安市1件,咸阳市8件,汉中市1件,西咸新区1件。
(二)申请行政复议、行政裁决主要理由
针对征地批复,群众申请行政复议理由大多称省政府征地批复“实体和程序均违法”,主要包括:
1、程序方面。报批前,没有向被征地农民预告知和履行确认、听证等程序;村委会主任代替宅基地使用权人、土地承办经营户等直接利害关系人放弃听证,甚至在村民代表签字一栏弄虚作假;省政府批复后不依法及时公告征地批复,不及时实施征地或者征而未用等。
2、实体方面。集中反映在:地类认定不准确,与林业部门衔接不到位;存在暴力拆迁;社会保障措施不落实等。
二、案件成因分析
1、政策不完善因素。例如,国务院文件规定,被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但在征地前签字确认阶段,对个别地上附着物当事人拒绝签字如何处理没有规定。
2、社会环境因素。随着普法教育的深入,群众的法制观念和维护自身合法权益意识明显增强。我省的行政复议案件的代理集中在北京几家律师事务所,他们采取网站广告的方式引导村民委托,以申请征地批复政府信息公开为切入点,申请行政复议和行政裁决。如满足其巨额补偿要求则撤回申请。否则,抓住征地过程中的各种问题和证据,采取各种方式向当地政府施压。
3、地方政府因素。急于项目上马,强压力促市县国土资源部门组卷报件,导致部分报件资料不规范、批后未及时公告、征地安置补偿不到位、标准也不统一;对群众在征地中的诉求,相互推诿扯皮;动辄违规强征强拆,处理方式简单粗暴,造成矛盾激化等等。
4、主管部门因素。征地程序实施不到位,为图省事,将调查确认表、拟征地公告交由村干部代办;村务不公开、不透明,村组不召开村民代表会议通报表决有关征地事项,村委会主任等个别村干部说了算;当地社保部门只收取社保资金,没有认真研究出台落实符合条件的村民个人社保账户开户的具体措施;个别村干部截留征地补偿款项等。
5、法律规定滞后因素。《土地管理法》急需修改已成为社会各界的共识。征地法定程序与我省现行实际模式严重脱节。按照现行的法律规定,土地征收经省级以上政府批准后才实施征地中的补偿登记、补偿安置方案审批、补偿费兑现等,造成征地双方互不信任,增加征地成本。征地补偿安置标准调整周期过长,导致村民普遍认为补偿标准过低而产生抵触心理。
6、《行政复议法》第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”省政府审理涉及征地批复的行政复议案件的当事人的行政复议申请多数超过法定时限,有的应当属于历史遗留问题。但是,由于市、县政府提供的征地公告等时效证据不充分,不为省级以上人民政府法制部门所认可,所以多数已立案。
三、针对行政复议中存在问题省国土资源厅已采取的措施
《土地管理法》第四十六条规定:国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第13条规定:县级以上地方人民政府应当制定具体办法,使被征地农民的长远生计有保障。2014年6月19日《中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》(陕办发[2014]10号)明确要求:“保障被征地农民合法权益。严格征地程序,建立征地社会稳定风险评估制度,健全征地争议调处裁决机制,保障被征地农民知情权、参与权、申诉权、监督权。建立片区综合地价和统一年产值标准定期调整机制,逐步提高征地补偿标准。积极探索“留地”、“留物业”、“入股”等安置补偿途径,完善被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制,从土地增值收益中提取一定比例的资金,用于弥补被征地农民社会保障、就业培训支出等。强化征地拆迁侵害群众权益问责,严禁未批先用等违规征占土地和拖欠、挪用征地补偿安置费用等行为,构成违法犯罪的,依法及时移送司法机关处理。”
根据上述规定,省国土资源厅采取的主要措施有:
(一)改革分批次报批办法,提高审批效率。
省国土资源厅依据分配各市建设用地计划指标,按照批次报审办法,分批次审查审批,减少了建设用地报件资料,缩短了上报周期,提高了建设用地的审批效率。同时,批次报地经依法批准后,由当地人民政府按程序供地,建立了权责一致的用地制度。
(二)严格用地审查,杜绝问题发生。
今年以来,省厅连续下发了《关于进一步规范建设用地组件报批有关问题的通知》(陕国土资建发[2014]1号)、《关于进一步规范建设用地审查报批工作的通知》(陕国土资发[2014]20号),要求各市、县(区)国土资源管理部门对用地在补偿标准、征地信息公开、落实被征地农民的社会保障以及履行征地报批前后的告知、确认、听证等相关规定和程序上严格把关,落实责任,禁止弄虚作假。一是要求征地报批前的预公告必须在被征地所在地的村、组或者村民聚集地等明显位置张贴并留存影像资料;二是在地上附着物清点登记时,由登记人员,附着物所有人、村组代表现场签字确认,并附身份证复印件;三是履行听证程序时,应将告知资料送达相关村组,并签章确认。放弃听证的,必须由村组负责人和每个村民小组3个以上村民代表签字确认。并附具相关签字人员的身份证复印件;四是征地批准后,履行“两公告一登记”行为时,应以照片、视频、音频、文字等形式留存资料并归档保存。凡在征地拆迁中因行为不规范、履职不到位引发集体信访、越级上访和行政复议、行政诉讼的,省厅暂停当地建设用地审查报批工作。
(三)适时出台土地补偿管理办法。
在用地审查中,凡补偿标准低于省政府办公厅2010年4月公布的统一年产值或区片综合用地价标准的,一律不予通过。同时,在实施国家和省级重点项目时,我们依据沿线的统一年产值或区片综合地价平均标准,制定项目征迁补偿标准建议,报省政府批准发布,确保被征地农民得到应有的补偿,从而保证重点项目的顺利实施。另外,省厅已按省政府要求,启动统一年产值标准和区片综合地价的修订工作,要求6月底完成,并明确政府和各相关部门的管理责任,缓解失地群众的不满情绪,减少各级政府和主管部门的压力。
(四)定期开展征地政策落实专项检查活动。
重点检查损害群众土地合法权益的情况,坚决制止和纠正违法违规强制征地、违背农民意愿的大拆大建、强拆强建等行为。以延安、安康为例,仅2013年,两市共查处土地违法案件184起,追究党纪、政纪责任272人(其中副县级及以上7人),追缴国有土地使用权出让收入5.15亿元。
(五)坚持征地与拆迁信息公开制度。
要求各市、县(区)要将信息公开作为征地迁工作的一项重要内容,在征地拆迁前后,通过当地政府网站、平面媒体或公告形式向社会和被征地村组、被拆迁户和相关集体经济组织告知征地拆迁的相关信息,让群众知情、知底,并接受公众和媒体的查询和监督。
(六)畅通被征地农民诉求表达和解决渠道。
省厅要求市、县政府必须采取综合措施,做好被征地群众的社会保障和就业服务工作。同时,健全信访信息台账,分门别类统计摸排出的土地信访问题,切实做到底数清、情况明。对征地安置补偿争议,引导其依法先行申请市县政府协调,协调不成,依法申请行政复议。
四、近年来,国务院行政裁决撤销各省、自治区、直辖市人民政府征地批复的理由主要有:
(一)征地批复前的告知、确认、听证程序不规范或者证据不足。或只告知村委会,不告知农户,甚至伪造村民签字。
(二)突破国家土地利用年度计划指标征地。
(三)通过调整土地利用总体规划调整基本农田,规避国务院审批。
(四)非法将审批权下放给省级国土资源厅。
(五)被征地农民社会保障、就业培训和补偿安置不到位、不透明。征地公告程序证据不足,批后未依法实施征地或长期征而未用。
五、对策与建议
一是在全省范围内开展征地批件专项核查活动。由省国土资源厅组织各级国土资源部门,对2011年以来的征地批件进行集中自查,发现问题及时纠正。整改不到位,引发群众提出正当行政复议申请的市县政府,省厅应暂停受理该地建设用地申报。建议省政府进一步明确市(县、区)人民政府为征地责任主体,发生重大事故或造成恶劣影响的,追究政府主要领导的责任。
二是严格规范审查建设用地报批工作。省厅将切实履行内部会审,从严把关。对出现行政复议的报批材料,认真研判市县政府和有关部门负责的报件材料瑕疵与违法的界限,做到“早发现,早补救,早防范”。建议省政府法制办牵头,邀请知名的征地管理和法律专家,对各市县参与征地报批工作负责人和经办人进行轮训,增强法律责任意识,提高工作质量和效率。
三是全面落实被征地农民的社会保障、就业培训等征地补偿工作。对未能及时足额兑现征地补偿费用,未落实安置和社保方案,未安排好被征地群众生产生活,因而引发群体性上访、械斗等造成重大影响的,暂停该市县征地报批工作。建议省政府协调社保、民政等部门研究具体解决方案,同步落实符合条件的被征地农民社保个人账户开户。
四是切实增强证据意识。市县政府依法张贴公告省政府征地批复,其影像资料要归入档案,在政府网站、平面媒体同时公告省政府征地批复的,也要归档保存证据。
(作者单位:省厅法规处)